1925年云南霜灾后大饥荒的救助(6)

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摘要：民国时期云南自然灾害频发。据云南省气象科学研究所编《云南天气灾害史料》：民国38年间，洪涝、干旱从未间断。据夏明方先生统计，民国年间，云南

民国时期云南自然灾害频发。据云南省气象科学研究所编《云南天气灾害史料》：民国38年间，洪涝、干旱从未间断。据夏明方先生统计，民国年间，云南有6次特大自然灾害，每次死亡人数都在万人以上，几乎每六年一次。①夏明方：《民国时期的自然灾害与乡村社会》，北京：中华书局，2000年，第397—399页。1925年的霜灾是其中之一。若以死亡人数评估，此次霜灾在云南气象灾害史中位居第一，据1925年10月云南省政府赈务处所编《云南三迤各县荒灾报告》统计②三迤为民国云南省代称，因清雍正年间先后在云南设迤东道、迤西道、迤南道而得名。，保守估计死亡人数达24万余。③四月中旬霜灾发生后，省政府即派专员在规定时限内前往各地勘灾，此数据即来自于各县上报的灾情报告。从灾情报告后文所附日期来看，多在七月中旬，即该数字仅是霜灾发生后3个月内的统计。考虑到访查不可能毫无纰漏，且饥荒的持续性影响，实际死亡人数肯定不止24万。刘德恭先生认为，此次霜灾死亡人数约在30万左右。依死亡人数论，此次霜灾是中国历史上寒害死亡人数最多的。④刘德恭：《云南：30万人死于霜刀——1923—1925年滇东霜冻、低温灾》，钱纲、耿庆国主编：《二十世纪中国重灾百录》，上海：上海人民出版社，1999年，第149—153页。今人对此次霜灾知之甚少，史学领域也少有人问津。目前最全面的研究是濮玉慧《霜天与人文——1925年云南霜灾及社会应对》，该文大致将本次霜灾爆发的背景、饥荒的救济过程及社会影响等方面勾勒清楚。①濮玉慧：《霜天与人文——1925年云南霜灾及社会应对》，硕士学位论文，云南大学历史系，2011年。此外，苗艳丽《内联外引——1925年云南灾荒救治中的旅外云南同乡组织》和《论北洋政府时期云南灾情的严重性》两篇文章对此次霜灾中饥荒应对的具体形式、社会影响等方面进行了讨论。②苗艳丽：《内联外引——1925年云南灾荒救治中的旅外云南同乡组织》，《农业考古》2018年第6期，第158—166页；苗艳丽：《论北洋政府时期云南灾情的严重性》，《云南农业大学学报》2013年第5期，第111—115页。但有关本次霜灾背后的一些深层问题，还没有得到回答。如云南当局的救灾不可谓不努力，何以如此成效甚微？究竟是那些自然因素与社会因素，决定了本次饥荒应对乏力？有鉴于此，笔者不揣浅陋，试从霜灾诱发饥荒的自然成因和云南极端脆弱社会环境，探究饥荒应对中，地方和中央的救灾互动，以期做出更深认识。一、“百年奇灾”与粮食危机霜灾发生在1925年阴历三月二十三至二十九日，突出特征是气温骤降。“乃余四月中旬，即阴历三月二十三、四等数日，天时忽变，气温由华氏六十六、七度降至四十一、二度，连夜降霜。”③云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，昆明开智公司，1925年，第2页。从19摄氏度降至5摄氏度，降幅太大，并伴有雪、雹。灾情报告记：“连降大雪……夜间复降厚霜……二十八、九等日，加以冰雹。”④云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之各县灾情文报》，昆明开智公司，1925年，第69页。如果将1925年云南的主要气象指标放在民国时段中对比，就会发现本次霜灾爆发的离奇。云南在1930年代以前几乎没有气象资料，仅昆明有零星记载，因此只能以昆明为例窥探1925年的气候异常。整个云南气候，20世纪上半期较后半期偏暖，但恰在处于暖期的1925年，滇东却爆发了严重寒害。刘德恭先生注意到，1925年昆明的年平均气温为14.8℃，比整个20年代的平均值低0.8℃。当年1月平均温度为7.6℃，比20年代的1月平均值低2℃。1925年成为昆明在暖期中的最冷年，而1925年1月又成为暖期1月中的最冷月。当年的降水也极异常，20世纪20年代昆明1月平均降水量31毫米，而1925年1月昆明降水量竟达120毫米。⑤刘德恭：《云南：30万人死于霜刀——1923—1925年滇东霜冻、低温灾》，第150页。如果刘先生所见的气象资料没有太大问题，有一定可信度的话，那么，与笔者所查云南省气象局编《云南气象资料》，⑥云南省气象局编：《云南气象资料》，云南省气象局编印，1959年。同等对比下（即将某年的1月降水量与所处年代1月的平均降水量之间差值与1925年的差值对比），这个降水幅差应是民国昆明有可考气象记录以来的峰值。因此，如果以昆明为个案推知全省，我们有理由相信，1925年云南出现的气候异常现象，典型特征是低温与降水量反常，两者恰是形成寒害的重要气象要素；当年的滇东霜灾，极可能是该年异常气候的集中体现。此次霜灾波及37县，大体包括今文山州丘北县以北，至曲靖、昭通全境，西达滇中呈贡昆阳等地，受灾范围覆盖滇东全境、滇中滇南部分地区。此外，滇西鹤庆、兰坪两县同时亦遭雹灾影响。霜灾“共摧折豆麦一百三十一万余亩，灾民五十六万六千余户，共计丁口三百一十四万余人，死亡二十四万四千六百余，实百年未有之奇灾也”。①云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第1页。其中滇东受灾尤其严重，受灾田亩，“罗平、昭通、会泽、马龙、平彝、陆良等县，被灾均在九成上下”。②云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第3页。滇西、滇南的灾情，则逐渐减轻。因此，此次霜灾具有明显的地域性特征，自东向西、自北向南具有明显灾情程度递减的趋势。滇东霜灾之严重，与其独特的地理气候条件有关。滇东地区处于夏季东南季风进入云南的前哨站。且纬度海拔相较云南其他地方偏高，春夏时节低温害经常发生。曲靖“气候微寒”“霜繁雾重”，东川诸处“七月即霜，四月常雪”。③李春龙、江燕点校：《新纂云南通志》（二）卷二十《气象考三》，昆明：云南人民出版社，2007年，第515页。如陈一得先生在《云南气流之运行》中所言，云南大多受热带暖流所控制，极地寒流仅由金沙江、南盘江侵入一小部。④李春龙、江燕点校：《新纂云南通志》（二）卷十九《气象考二》，昆明：云南人民出版社，2007年，第506页。具体言之，云南受北来寒流影响之部分，大致是丽江大理北部滇西北地区和昭通曲靖滇东北地区。而两地主导气流又不相同，云南大部分地区受南亚亚热带季风，即印度洋、孟加拉湾的西南季风影响。滇东则不同，受来自东亚的亚热带东南季风影响。当滇东地区北来寒流久不退去，又恰值季风雨季来临，低温冻害就可能爆发。重霜严重损害了滇东的粮食作物，尤其破坏了大小春作物之间的协调互补能力，导致饥荒更严重。霜灾发生之后，小春作物遭受毁灭性打击。迤东霜灾区，“所有豆麦尽行枯萎，不能发育。除少数特别肥腴田亩，即气候较热地方业以收获登场外，其余受伤豆麦均成空壳”。⑤云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第2页。春寒主要是损害小春粮食作物。据《续云南通志长编》，民国年间云南的主粮结构是：“云南居民，主食杂谷物，然大约分之，迤西、迤南各县，以米、麦、荞麦、豆菽为大宗，迤东以玉蜀黍、荞麦、马铃薯为大宗。”⑥民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（下）卷六十九《农业一》，云南省地方志编纂委员会，1986年，第253页。全省的主粮水稻、玉米均属大春作物，豆麦、马铃薯则属小春作物。云南粮产的结构特征是，以一年中大春季节（雨热同期的5至9月）生产的粮食为主粮。大春作物主要是水稻，山区主要是玉米，对水热条件要求较高。而秋冬播种，次年夏天收获的小春作物，以麦类、豆类（蚕豆、豌豆）和洋芋为主，相比主粮居于次要地位。如果当年小春遇灾，次年大春（主粮）丰裕，则可起到调节作用。而“云南头年大春作物蒙受低温冷害，次年可能发生饥灾”。⑦刘德恭：《云南：30万人死于霜刀——1923—1925年滇东霜冻、低温灾》，第151页。实际上，早在1925年前两年，滇东就已经出现霜灾。1923年（民国十二年），“三月昭通大霜”。“三月罗平严霜，豆麦、烟苗收成仅百分之一，造成未有之奇灾。”⑧《云南通志馆征集各县蠲恤资料》，云南通志馆藏。1924年（民国十三年），“七月威信大霜”。“夏昭通陨霜，大小春均欠收。”“七月，镇雄七月陨霜杀禾，次年大饥。”“罗平县六月份境内冰、雹、霜、旱、涝为灾，伤害芋、麦苗、米价渐涨，饥民加多。”“旧历二月二十一日，沾益天降雪雹，后一二日复加严霜，小春全然无收，县长刘润畴呈请赈恤。”①《云南通志馆征集各县赈灾资料》，云南通志馆藏。“鲁甸县被霜灾四十二顷零四亩六分四厘。”“平彝县大霜，斤米银元四角，人相食。”②《云南通志馆征集各县蠲恤资料》，云南通志馆藏。此外，1924年的史料中还记载了滇西云县、滇中昆明的霜灾，兹不赘述。据以上史料，1923年昭通、罗平霜灾在3月，属春寒。1924年除沾益在旧历二月十一日和鲁甸、平彝未说明霜灾时间外，其余霜灾均在夏季的6月至7月爆发。1923至1925年间，滇东地区经历了1923年的3月霜，1924年的7月夏季低温和1925年4月的霜灾。由此或许可以从粮食作物熟制角度，给1925年滇东霜灾之酷烈提供解释。即：1923年滇东局部爆发的春寒导致小春作物受灾，至1924年滇东夏季霜灾范围扩大，导致大春作物受灾，主粮无收。最终在1925年滇东百姓已以无粮可食，在期盼小春作物接济之时，却迎来大面积的霜灾。当时的灾情报告说得很清楚，上年“冰雹相继为灾，田禾屡被损伤，收成大减，地方已呈荒相”。③云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之各县灾情文报》，第28页。迤东各属县，“向来多以豆麦包谷为大宗食品，连年水旱偏灾，存储已空”。④云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第8页。“方望春粮成熟或可稍资接济，不意入春以来……天降严霜。”平彝县知事杨世英呈报说：“所有豆麦、秧苗、洋芋，概行枯萎，将熟之粮，摧于一旦。”⑤云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之各县灾情文报》，第24页。二、政府和民间的应对与仓储制度在4月霜灾发生之前，3月16日，大理下关、凤仪一代发生7级大地震。“灾区纵约两百余里，横约一百余里，人民死伤数万，公私财产损失不下数万万元。”云南省政府“拨公帑六万元饬滇西镇守使速□急赈，并通电海内外请募捐款补助”。⑥童振藻：《云南大理、凤仪等属地震区域图说》，第 1页，云南省图书馆藏。地震之后，又引发大面积火灾。此后，来势更为凶猛，遍及滇省37县的霜灾爆发。一个月内两次“奇灾”，云南省政府的救灾压力可想而知。如灾情报告所言，“滇省不幸灾变迭生，曩于三月中旬大理等属惨遭地震，损失不赀。全省人士方奔走号呼，共谋救济，不意四月十四五六等日复发生霜灾”。⑦云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第1页。霜灾之后，省政府于6月6日成立赈务处，总览灾荒救济工作。又向各地派出专员勘察灾情，上呈灾情报告并要求附上照片，以便对外募捐。针对霜灾，省政府议定4条主要办法。第一，全省赈务处在重灾区滇东昭通、曲靖各设两个分赈处。第二，拨现款赶办急赈，灾情较重的县，报灾时即发1千元，迤东灾情较重，先拨款10万元。第三，由于灾民过多，再加上其他粮食作物的缺产，米价奇高。省政府拨款30万元购买越南米，以平抑粮价，同时用于施粥。“又由市政公所筹款10万元，设立民食共济社，代理市民径向越南购米（购者不限于贫民），并准各商家自由购办越米入口，总计官商先后所办入口越米，约在八千余百车，价值一千八百余万元。”①云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之灾情总报告》，第15页。第四，要求各县仓储积谷提出放赈。此外，还采取以工代赈、广设粥厂等措施。云南省政府还向国内外慈善团体紧急求救，并号召社会力量进行救助，获得相当一批捐款。民间慈善组织在此次赈灾中发挥巨大作用，尤其是华洋义赈会云南分会和云南红十字会。而本应该发挥作用的仓储制度，此时却暴露出隐秘多年的漏洞。仓储制度是传统备荒的重要举措，至清代仍有一套严密的制度。清代云南的仓储主要是常平仓，常平仓大多时谷本充裕，平时鼓励官绅富民捐输，允许按亩摊派，清中央还给予充足的财政支持，准许正项钱粮采买增补，以补仓源不足。仓储的日常运行管理，清代也有一套行之有效的措施。清代仓储制度最主要的特点是中央重视，严格管理。1911年云南重九起义后，前清的仓储体系被新政府接管。“入民国后，各属积谷虽无精确统计，为数当不在少。”②民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（中）卷四十《民政五·积谷》，云南省地方志编纂委员会，1986年，第261页。同年七月，云南军政府颁布了《云南省议会保存积谷简章》二十三条，最明显的变化就是将原先的仓储官办改为官督绅办。其中第二条规定，保存积谷，当为备荒之用，无论地方官绅，不能移作别用。第三条，保存积谷以地方官员监督责任，绅士负管理责任。③民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（中）卷四十《民政五·积谷》，第380页。尽管新规则考虑周全，但在实际运行中，却举步维艰，适得其反。由于新制度规定，仓正由公举的绅商产生，且权力有限，还有相应的监督机制；因此，旱涝之年，“恐借与民食用，设田谷不登，日后不易收回，故任其封闭，不肯借与济饥民之急”。④云南省通志馆：《云南荒政略草稿之嵩明县》，民国20年至23年手抄本。而丰年人民无需借粮，但粮仓需推陈纳新，则又“强迫按照户分借与人民，至新谷登场，必令人民每斗加收二升偿还与仓”。⑤云南省通志馆：《云南荒政略草稿之嵩明县》，民国20年至23年手抄本。有这样管理的仓正，也有敢于贪污的仓正。最引人注目的是1924年云南三迤丰备仓贪污案，⑥此案之所以引人关注，在于该仓是云南省仓，清代称丰备仓，民国后改为三迤丰备仓，为一省备荒命脉。仓正张祖荫民国六年至十三年（1917—1924年）在职，“七年之久，款贪污至数万之巨”。⑦云南省议会：《云南省议会审查三迤分备仓旧管员侵蚀仓谷谷款案节略》，民国十三年，云南省图书馆藏。民国初年，滇省灾情不断，再加上匪患连连，加之过境军队强行借粮，导致云南地方仓储遭到严重破坏。1925年霜灾中，尽管政府明确要求各县公款积谷提出办赈，然而各地仓储早已空虚，无粮可支。如迤东各县的官仓、义仓，“年深日久，化为乌有。遇旱涝失时，饥馑渐臻。而仓廪已成丘墟，安有谷米救济”。⑧云南全省赈务处编：《云南三迤各县灾荒报告之重要文电汇编》，第44页。清代云南的荒政制度，实质是中央政府主导下的国家救灾行为。有清王朝的财政支持和荒政制度作保障，因而地方仓储始终能发挥作用。至北洋时期，云南军政府所继承的地方仓储，仅限于仓储本身，而制度运行环境已经发生变化，云南省政府不可能从北洋政府那里得到如清朝时的财政支持。滇省贫瘠，连年荒歉，加之常年对外征战，仓储焉能不废？三、云南政府的财政困境与北洋政府的救荒态度清代云南财政多仰赖于中央和邻省协济。“盖滇本贫瘠区，在前清时为受协省份，自民国成立，省自为政，川鄂协响断绝，本省农工商均未发达，税源枯窘，所有财政几难自给。”①民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（中）卷四十三《财政一·地方岁入一》，云南省地方志编纂委员会，1986年，第503页。民国初年，云南军饷依赖于盐税，尚可度支。1914年，云南盐税由北洋政府接管，尽管北洋政府以每月12万5千元拨济，然而较之盐税收入，所滋甚少。此后自1915年护国战争始，滇军屡兴诸役，军费开支开始成为云南省政府的财政黑洞。笔者统计北洋政府时期云南省政府财政情况如下表：表1 北洋时期云南财政情况表②唐继尧政府的军费来源比较复杂，虽然明确省内军队由财政厅按月拨发，然而财政厅发放仅是一部分。民间各县承当的募兵费用，以及向富滇银行借贷的巨资等，均不属财政厅发放范畴。以护国战争军费来源和支出为例，《续云南通志长编》中统计，通过裁撤冗机关，停办中学以上学校移作军费，月余三万元。此外，又通过募捐、截留盐款、甚至是挪用政府部门公款等形式筹集军费（详见民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（上）卷三《大事六·护国四》，云南省地方志编纂委员会，1985年，第47—48页）。可见为筹军资，唐继尧政府可谓是使尽浑身解数。因此，对北洋时期的云南军费甚难精确把握，本表中军费开支一项，笔者以《续云南通志长编》中《陆防两军开支薪饷杂费数目表》为准，应更接近真实情况。本表前五项数据来自财政厅岁入，军费来源不全然从财政厅所拨，然将其附于之后，以示北洋时期云南财政之少，与军资耗费之甚。（单位：万元 取整数）资料来源：本表前五个单元列数据引自《续云南通志长编》（中）《财政一·地方岁入一》，第505—506页；军费开支单元列数据引自《续云南通志长编》（上）卷三十四《军务略上·〈云南全省陆防两军开支薪饷杂费数目表〉》，第1146—1149页。年份 收入总额 支出总额 盈余额 亏欠额 军费开支1912 639 620 19 254 1913 732 759 27 272 1914 675 747 72 366 1915 440 439 1 237 1916 572 560 12 571 1917 538 542 4 388 1918 591 589 2 426 1919 677 688 11 429 1920 614 607 7 499 1921 527 529 2 711 1922 397 649 252 1 064 1923 441 749 308 954 1924 573 869 296 786 1925 961 1 499 538 720 1926 1 031 1 168 137 800 1927 846 1 211 365 875综览上表，北洋时期云南省政府的财政情况颇为艰难。就财政厅历年收支来看，从1912至1924年，财政收入总体趋势是减少，最后两年有所回升；支出总额自1912年的总体趋势是不断爬升，1921年以后每年超支亏欠，入不敷出。军费不断增加，1921年以前，军费支出额小于财政岁入。1921年以后，军费支出远超财政收入，1922年更是达到1 064万。①1922年的军费开支是唐继尧主政云南时期的峰值，主要是由于当年创办航空处需购买相关设备。以及1920年驻川滇军作战失败后，陆续返回云南。此前该部一直把持川南双流井盐税，回滇以后带来巨大的军费压力。陆军薪饷费从1920年的386万增加到1922年的813万，1922年陆军薪饷费亦为北洋时期最多。参见民国云南通志馆：《续云南通志长编》（上）卷三十四《军务略上》，云南省地方志编纂委员会，1985年，第1147—1148页。北洋时期，云南省财政大多年份入不敷出，财政困境和军费空洞可见一斑。为垫付军费，云南军政府采取的最主要措施是金融借贷。1912年在蔡锷主持下，富滇银行成立。自1916年开始，云南省政府开始向富滇银行借款，到1926年，总计借款8 360万元，占同期该行发行纸币的58%，1926年借款占比更是达到76%。②云南省地方志编纂委员会：《云南省志》第八卷《综合经济志》，昆明：云南人民出版社，1998年，第166—167页。此外，通过弛禁鸦片、增加税种等举措筹集军费，也给民间带来沉重负担。如此，1925年霜灾之时，云南省政府财政拮据，不具备救济如此巨灾的经济实力。荒灾报告坦言：“虽已尽力筹赈，而省库拨发及地方所筹，统计不过五十余万元，平均每一灾民，平均仅获三角余仙。杯水车薪，何济于事。”③云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之灾情总报告》，昆明开智公司1925年印，第1页。无论省政府还是地方政府，均是财政困难，力不从心。省政府还下令严查地方政府剩余公款，以解救灾燃眉之急。需“查明有无未经提作团警、学务之余间公款，以及劣绅把持之公租……从严穷追，以资补助”。④云南全省赈务处便：《云南三迤各县荒灾报告之重要文电汇编》，昆明开智公司1925年印，第43页。凡属剩余公款均可挪用，足见当时已是想尽一切办法筹款。1925年的3月地震和4月霜灾，云南省政府多次求助于北洋政府，然而后者并未给予太多关注。大理地震报告书中说“灾情之重，已可想见吾国北京晨报，会于是月二十一日将地震状况登明，然略而不详，日仅登大理一属之地震状况。其余各县，均未叙及”。⑤童振藻：《云南大理、凤仪等属地震区域图说》，第 1页，云南省图书馆藏。北京方面的重视程度，可见一斑。霜灾之后，省政府通电各地请捐，“北京方面，由常关赈务附加税下，两次分获国币一万一千元”。⑥云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之灾情总报告》，第15页。8月14日，唐继尧致电段祺瑞，要求政务署从附捐项下拨款赈济，并于当日即致电北京云南会馆，委派王采臣等人为代表，“向赈务署要求拨款赈济震霜灾民”。⑦云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之重要文电汇编》，第59页。此次请款还有乌龙事件发生，9月16日，在回复华洋义赈会的电文中。唐继尧说：“昨接赈务署文电，滇省由常关附捐内，仅分得四千元。兹接大函，谓分得七千元，是否前电号码错误，抑系两次分配。希查明示之，又海关附税已如。命再电中央，请求重优分配。滇省震霜两灾，实属异常奇灾，亘古未有。”①云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之重要文电汇编》，第65页。唐以为，云南灾情过重，仅4千元实在太少。而之前又接到7千元的电报，他自己也没弄清楚是之前的电文发错了，还是分两次发放。由于拨款太少，唐继尧决定再次请求拨款，当日他又致电段祺瑞。“仅蒙发款万元，及得，赈务署来电，由常关附税分配四千元。顷闻被灾各省要求由海关附税拨济，滇省灾重区广，需款浩繁，请求外务祈饬署从优支配，以济灾黎。”②云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之重要文电汇编》，第66页。之后，北京政府再无款项拨来，文电联系也随之中断。名为中央的北洋政府在此次赈灾中，鲜有发挥作用。彼时段祺瑞虽任临时执政，但北洋政府处于直系和奉系竞争控制之中。1924年北京政变，奉系主导北京，中央政权前后更迭，自顾不暇的北洋政府自然无心顾及西南霜灾。省内力量贫弱，救济乏力，指望中央政府救济的希望又破灭了。国家救灾力量几乎没有参与，而民间慈善组织却发挥了巨大作用。以旅沪云南赈济会为例，前后4次共汇款2万5千9百元滇币。以华洋义赈会云南分会和云南红十字会为主的民间慈善团体，在救灾中广泛参与，一定程度上弥补了政府救灾能力的不足。结 论1925年云南霜灾爆发之时，正是云南政府和民间最为穷困的时候。连年荒歉，灾害频发。1923—1925年连续3年的霜灾，严重破坏了滇东民间大小春粮食作物的协调能力。地方备荒中最重要的仓储制度早已崩坏，民众个体和地方政府均无能力应对灾难，致使饥荒迅速蔓延。而省政府自护国战争以后，军费支出成为财政黑洞。整个云南社会陷入财政困难的恶性循环，军费浩繁导致搜刮民间，民间穷苦与灾害频发又加重财政困境，当大灾来临之时，政府无钱应灾，地方无粮，政府没钱。云南的经济社会状况决定了救灾能力十分有限。省政府在灾情总报告中说“如果天心悔祸风雨时，若休养生息十年之后，或者可恢复原状乎？”③云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之灾情总报告》，第18页。此外，国家救灾力量的缺失，是本次救灾不力的一大原因。较之清代云南荒政中的国家救灾行为，有中央财政支持和严密的制度保障，1925年的云南霜灾救济可以被看成是一次国家力量缺失下的地方救灾。自顾不暇的北洋政府都不如清政府，没有重视因此不可能提供支持。早已崩坏的地方仓储体系失去备荒功能，而新的备荒体制尚未建立。尽管有民间、社会力量的广泛参与，毕竟是杯水车薪。应该说，国家力量的缺失是整个北洋时期，甚至是民国年间荒政救济中的普遍问题，这也是为何民国灾害救济往往成效甚微的原因之一。①相关论述可参见王成兴：《民国时期安徽的灾荒与应对》，《民国档案》2012年第3期，第63—72页；孙训华：《民国时期河南省灾荒救助体系措施及成效》，《郑州轻工业学院学报》（社会科学版）2013年第5期，第78—82页；王虹波：《1912—1931年间东北灾荒的社会应对研究》，博士学位论文，吉林大学文学院，2013年。民国时期的荒政救济，处于向现代慈善救济事业转型的阶段，尽管相比清以及之前的历代荒政救济，民国时期的救济方式无疑更加多元与全面，从救灾形式和源款筹集上亦更加多元，民间、社会力量更为突出。然而，荒政最重要的一环无疑是国家的组织调配，尤其在巨灾应对中更是如此。以古推今，民国时期的灾荒救济对当今国家各项灾害救济亦有颇多可鉴之处。荒政作为国家大政，若无国家力量参与，很难救民解荒。1925年云南霜灾引发的特大饥荒中就是明证。

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