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1925年云南霜灾后大饥荒的救助(4)

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清代云南的荒政制度，实质是中央政府主导下的国家救灾行为。有清王朝的财政支持和荒政制度作保障，因而地方仓储始终能发挥作用。至北洋时期，云南军政府所继承的地方仓储，仅限于仓储本身，而制度运行环境已经发生变化，云南省政府不可能从北洋政府那里得到如清朝时的财政支持。滇省贫瘠，连年荒歉，加之常年对外征战，仓储焉能不废？

三、云南政府的财政困境与北洋政府的救荒态度

清代云南财政多仰赖于中央和邻省协济。“盖滇本贫瘠区，在前清时为受协省份，自民国成立，省自为政，川鄂协响断绝，本省农工商均未发达，税源枯窘，所有财政几难自给。”①民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（中）卷四十三《财政一·地方岁入一》，云南省地方志编纂委员会，1986年，第503页。民国初年，云南军饷依赖于盐税，尚可度支。1914年，云南盐税由北洋政府接管，尽管北洋政府以每月12万5千元拨济，然而较之盐税收入，所滋甚少。此后自1915年护国战争始，滇军屡兴诸役，军费开支开始成为云南省政府的财政黑洞。笔者统计北洋政府时期云南省政府财政情况如下表：

表1 北洋时期云南财政情况表②唐继尧政府的军费来源比较复杂，虽然明确省内军队由财政厅按月拨发，然而财政厅发放仅是一部分。民间各县承当的募兵费用，以及向富滇银行借贷的巨资等，均不属财政厅发放范畴。以护国战争军费来源和支出为例，《续云南通志长编》中统计，通过裁撤冗机关，停办中学以上学校移作军费，月余三万元。此外，又通过募捐、截留盐款、甚至是挪用政府部门公款等形式筹集军费（详见民国云南省通志馆：《续云南通志长编》（上）卷三《大事六·护国四》，云南省地方志编纂委员会，1985年，第47—48页）。可见为筹军资，唐继尧政府可谓是使尽浑身解数。因此，对北洋时期的云南军费甚难精确把握，本表中军费开支一项，笔者以《续云南通志长编》中《陆防两军开支薪饷杂费数目表》为准，应更接近真实情况。本表前五项数据来自财政厅岁入，军费来源不全然从财政厅所拨，然将其附于之后，以示北洋时期云南财政之少，与军资耗费之甚。（单位：万元取整数）资料来源：本表前五个单元列数据引自《续云南通志长编》（中）《财政一·地方岁入一》，第505—506页；军费开支单元列数据引自《续云南通志长编》（上）卷三十四《军务略上·〈云南全省陆防两军开支薪饷杂费数目表〉》，第1146—1149页。年份收入总额支出总额盈余额亏欠额军费开支1912 639 620 19 254 1913 732 759 27 272 1914 675 747 72 366 1915 440 439 1 237 1916 572 560 12 571 1917 538 542 4 388 1918 591 589 2 426 1919 677 688 11 429 1920 614 607 7 499 1921 527 529 2 711 1922 397 649 252 1 064 1923 441 749 308 954 1924 573 869 296 786 1925 961 1 499 538 720 1926 1 031 1 168 137 800 1927 846 1 211 365 875

综览上表，北洋时期云南省政府的财政情况颇为艰难。就财政厅历年收支来看，从1912至1924年，财政收入总体趋势是减少，最后两年有所回升；支出总额自1912年的总体趋势是不断爬升，1921年以后每年超支亏欠，入不敷出。军费不断增加，1921年以前，军费支出额小于财政岁入。1921年以后，军费支出远超财政收入，1922年更是达到1 064万。①1922年的军费开支是唐继尧主政云南时期的峰值，主要是由于当年创办航空处需购买相关设备。以及1920年驻川滇军作战失败后，陆续返回云南。此前该部一直把持川南双流井盐税，回滇以后带来巨大的军费压力。陆军薪饷费从1920年的386万增加到1922年的813万，1922年陆军薪饷费亦为北洋时期最多。参见民国云南通志馆：《续云南通志长编》（上）卷三十四《军务略上》，云南省地方志编纂委员会，1985年，第1147—1148页。北洋时期，云南省财政大多年份入不敷出，财政困境和军费空洞可见一斑。

为垫付军费，云南军政府采取的最主要措施是金融借贷。1912年在蔡锷主持下，富滇银行成立。自1916年开始，云南省政府开始向富滇银行借款，到1926年，总计借款8 360万元，占同期该行发行纸币的58%，1926年借款占比更是达到76%。②云南省地方志编纂委员会：《云南省志》第八卷《综合经济志》，昆明：云南人民出版社，1998年，第166—167页。此外，通过弛禁鸦片、增加税种等举措筹集军费，也给民间带来沉重负担。

如此，1925年霜灾之时，云南省政府财政拮据，不具备救济如此巨灾的经济实力。荒灾报告坦言：“虽已尽力筹赈，而省库拨发及地方所筹，统计不过五十余万元，平均每一灾民，平均仅获三角余仙。杯水车薪，何济于事。”③云南全省赈务处编：《云南三迤各县荒灾报告之灾情总报告》，昆明开智公司1925年印，第1页。无论省政府还是地方政府，均是财政困难，力不从心。省政府还下令严查地方政府剩余公款，以解救灾燃眉之急。需“查明有无未经提作团警、学务之余间公款，以及劣绅把持之公租……从严穷追，以资补助”。④云南全省赈务处便：《云南三迤各县荒灾报告之重要文电汇编》，昆明开智公司1925年印，第43页。凡属剩余公款均可挪用，足见当时已是想尽一切办法筹款。