云南参与国际非传统安全合作的成效 挑战及前景(6)

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摘要：改革开放以来，云南逐步从对外开放的末梢发展成为前沿阵地(1)杨光成. 从“边陲末梢”走向“开放前沿”——云南省面向西南开放国际大通道[J]. 红旗文

改革开放以来，云南逐步从对外开放的末梢发展成为前沿阵地(1)杨光成. 从“边陲末梢”走向“开放前沿”——云南省面向西南开放国际大通道[J]. 红旗文稿, 2011，(24).。这给云南带来诸多方面的利好，一方面推动云南加大对外开放的步伐，拓宽对外合作的广度和深度，云南作为次国家政府周边国家和地区中的地位也逐渐提升；另一方面助力云南越来越多地参与国际合作，其中非传统安全合作是重要内容。梳理云南参与国际非传统安全合作的研究文献发现，现有的研究主要集中在以下几个方面：一是对云南及周边区域面临研究的非传统安全问题挑战，何跃(2)何跃. 非传统安全视角下的云南跨界民族问题[J]. 云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2006，(05).和黎尔平(3)黎尔平. 非传统安全视角下云南参与大湄公河次区域经济合作研究[J]. 云南财经大学学报，2006，(03).在各自的研究中就指出，毒品、艾滋病、环境保护等非传统安全问题是云南与周边区域加强非传统安全合作的共同问题；二是已有的非传统安全合作不能满足新形势新特点的需要，虽然云南早在20世纪80年代就参与“金三角”地区的禁毒合作，可三十多年过去了，金三角地区的毒品形势仍非常严峻，特别是缅甸境内的毒品形势“出现了新的发展趋势”“毒品犯罪活动对云南的非传统安全的影响日趋严重”(4)邱守涛. 关于缅甸毒品问题对云南非传统安全影响的思考[J]. 云南警官学院学报, 2014，(05).；三是对云南如何应对提出了相关的对策建议。事实上，很少有分析云南参与国际非传统安全合作取得的成效。云南参与国际非传统安全合作不仅取得了显著成效，而且为总体国家安全观下进一步深化和落实国际非传统安全合作奠定了坚实的基础。一、云南参与国际非传统安全合作的成效(一)建立了非传统安全合作机制体系1.建立了自上而下各级层面参与的合作体系。云南参与国际非传统安全合作不仅仅涉及到的是云南作为次国家政府的参与主体，现如今已建立了从国家到地方、从组织到个人、从正式到非正式的参与体系。形成了在党和国家的引领之下，云南作为参与主体，下辖两级政府、企事业单位和个人作为重要参与支撑，自上而下各级层面参与的合作体系，为应对日益严峻的非传统安全问题打造了坚实壁垒。2.签署了涵盖多个领域的非传统安全合作文件。中国与云南周边区域截至目前签署了多个非传统安全合作文件，这些文件包括协议、声明、备忘录等。既涵盖了国家层面之间的非传统安全合作框架协议，也有云南次国家政府与周边地区签订的相关合作协议，共同构成了云南参与国际非传统安全合作的制度性安排。从国家层面来看，中国与南亚东南亚国家签订了多个多双边非传统安全合作的文件，其中较大一部分涉及云南。从次国家层面来看，云南积极主动与南亚东南亚国家开展非传统安全合作，2016年云南省人民检察院在经最高检同意下，与老挝北部五省的检察院进行司法会晤，签署了“边境地区司法交流合作、共同打击跨境刑事犯罪等内容”(5)澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言[EB/OL].(2016-03-23)[2019-03-08].3.建立非传统安全合作常设机制。建立专业性的非传统安全合作常设机制是云南参与国际非传统安全合作的重要举措之一。主要表现在两个方面：一是云南与南亚东南亚国家进行既定的会议对接机制；二是建立应对非传统安全问题的常设性机构。从前者来看，会议机制更加多元化，从定期的纯学术研讨会，到政府与学术结构共同参与的“二轨”，再到政府、学术界和商事业单位三边参与的多轨会议，最后到政府部门之间的对接会议。为及时发现非传统安全问题，制定有效应对的合作举措，对非传统安全问题的发展动态和走势以及规划未来合作蓝图等方面做出了相应的贡献。4.开展各类非传统安全合作活动。开展各类非传统安全合作的相关活动也是云南参与国际非传统安全合作取得的成效之一。具体来看，这些活动主要包括开展专项打击行动、联合执法行动、防控训练、人员培训等内容。在非传统安全合作领域，近年来与南亚东南亚国家开展了多项专项打击行动，例如中缅边境联合禁毒专项行动、中越边境盗卖食用野生动物专项整治行动、中缅联合打拐专项行动、打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动、中老缅泰联合扫毒行动等；积极开展联合执法行动，其中中老缅泰湄公河联合执法是其代表，这“增强了湄公河流域治安管控力度”也“有效防范航行安全事故”(6)第77次中老缅泰湄公河联合巡逻执法圆满完成[EB/OL].(2018-12-22)[2019-03-11].(二)非传统安全问题得到有效管控和应对1.禁毒合作取得显著成效。经过努力和通力合作，“金三角”地区的毒品经云南的运输通道得到了有效管控，一是传统毒品罂粟的种植面积和产量下降，罂粟种植面积由上世纪90年代的300多万亩降至2007年最低时期的20多万亩，尽管近年来有所反弹，但仍得到有效控制。二是抓取吸毒贩毒人员、收缴毒品重量、侦破毒品相关的案件数量等方面大大提升。特别是在禁毒领域引用新技术、新手段，大大提升了应对毒品问题的能力。2018年5月云南设立禁毒大数据中心，帮助逮捕了280名毒贩,打击了70多个贩毒团伙，拘留了900多名吸毒者(7)Yunnan vows new anti-drug drive, to build more diversified network.(2019-03-17)[2019-03-11].2.有效遏制三股势力的蔓延。云南在加强应对“三股势力”能力建设的同时，也积极开展次区域非传统安全合作以应对“三股势力”的影响，并取得良好成效。一是对三股势力的侦察力度大大提升，不仅严控严重暴恐案件，而且也对极端主义、恐怖主义苗头进行了有效遏制；二是连接南亚东南亚地区的大通道建设提供了安全保障；三是积极参与应对地区“三股势力”。此外，中国还积极与南亚东南亚地区进行打击国际恐怖主义势力、反对民族分离主义和宗教极端主义的合作。3.建立自然灾害整体防控体系。首先，中国与南亚东南亚国家签订了多个关于自然灾害的协议文件，为多双边合作提供了制度性保障。其次，在自然灾害面前，进行通力合作有效降低灾害的负面影响。针对湄公河下游长期持续干旱问题，中国出于人道主义原则，下闸放水，有效缓解了下游的旱灾。再次，对发生严重自然灾害的南亚东南亚地区进行无偿的援助。最后，构建应对自然灾害应急预案，针对多发、长法自然灾害的地区，加强应急预案的建设和合作力度。除此之外，中国还积极推动与南亚东南亚地区在相关数据共享、人员培训、学术研讨等方面的合作。4.跨境犯罪得到有效管控。云南加强与周边地区的跨境犯罪合作，一是加强与南亚东南亚地区的司法互信合作，建立警务合作机制；二是严格边境管理，防止违法人员实施跨境犯罪；三是加强联合侦查工作，强化对犯罪分子的打击力度；四是提升跨境警务人员机制建设等方式。通过对跨境犯罪的管控，减少了生命与财产损失，降低了危害，为社会稳定、人民安康、经济发展提供了良好条件。(三)提升各界对区域内非传统安全问题的关注力度关注度不够，重视程度就低，对非传统安全问题的处理和应对就不够。随着宣传、舆论、媒体多元化的发展，境内外对非传统安全问题的关注力度不断上升。形成了由政府、学术界、商事业单位以及民众构成的多元关注体系。1.政府重视非传统安全问题提升了执政信任度。当前，中国、南亚东南亚以及世界上其他国家都把非传统安全问题列为国家安全的基本要素。不仅极度重视非传统安全问题，还积极推动国际合作应对非传统安全问题。云南作为次国家政府，在中央政府的领导之下，高度重视非传统安全问题。具体来看，积极开展与南亚东南亚地区的非传统安全合作是重要举措之一。通过开展国际非传统安全合作，防止非传统安全问题扩大化，云南不但稳固了中国西南边疆地区的安全和稳定，提升了政府在社会中的信任度，而且还帮助南亚东南亚国家的政府巩固了执政地位。2.学术界加大对区域内非传统安全的研究力度。加强对非传统安全理论的研究，有助于更加清晰的认识非传统安全问题本身，也有助于推动国际非传统安全合作提供理论支撑。当前，中国学术界不仅关注以云南为首的西南边疆地区的非传统安全问题，而且也参与到南亚东南亚地区的非传统安全研究中，涌现了一批研究非传统安全的专家学者，取得许多具有价值的学术成果。积极推动学术研究转向政府决策，其中云南大学的专家学者就通过《成果要报》《周边要报》等内参形式，向中央各部委、省委省政府及相关部门提交非传统安全的咨询报告，得到包括国家领导人在内的重要批示和重要部门的采纳。不仅如此，积极开展境内外关于非传统安全的学术交流，进一步提高了对非传统安全的研究。通过孟中印缅、澜湄合作等多双边学术交流的方式，重点关注区域内的非传统安全问题，形成学术“二轨”运行、政府“一轨”参与的形式。特别是孟中印缅四国合作论坛到孟中印缅经济走廊建设，实际就是学术界推动政府间合作的重要案例。3.商事业单位为应对非传统安全问题作出具体实践。一方面商事业单位加强自身应对非传统安全问题的能力，特别是云南在南亚东南亚地区进行对外投资的项目，进一步加强安保措施；另一方面，对于非传统安全问题的发展，出现了一批专注于非传统安全问题的商事业企业，他们积极就非传统安全问题的制度设计建言献策，攻坚科学技术难题，为更好解决和应对非传统安全问题作出应有贡献。4.非传统安全问题成为民众日常关注的焦点。当前，云南参与南亚东南亚地区的非传统安全合作，都建立了政府正确引导公众舆论走向的有效措施。在遇到非传统安全事件时，都是及时、充分的公布最新消息，避免相关媒体、媒介发布虚假信息，消除民众心理恐慌。例如缅甸政府在若开军袭击警察哨所后的第一时间，发布相关具体的信息，避免误导民众，促进境内外民众对缅甸政府采取相关措施的理解和支持。二、云南参与国际非传统安全合作面临的挑战虽然云南参与国际非传统安全合作取得了明显成绩，可由于非传统安全问题的自身发展与变化，以及国际局势的影响，非传统安全问题突出，云南仍面临严峻的非传统安全形势。对此，结合当下局势分析，云南参与国际非传统安全合作面临巨大挑战。(一)现有的非传统安全合作体系存在严重不足1.合作机制不完善，合作广度、深度还不够。云南参与国际非传统安全合作机制建设呈现严重偏科的特点，即在起步时间早、投入力度大的“金三角”地区禁毒合作机制较为完善，形成了由中央、地方、部门之间对毒品生产加工、贩毒运输、吸毒戒毒等整个过程的管控机制。即使如此，随着毒品问题的不断变化，出现了许多新的动向和发展态势，已有的合作机制尚不能完全应对这种趋势变化。而在其他非传统安全领域，并未形成如此完备的合作机制。不仅如此，与云南接壤的澜湄地区与中国建立了非传统安全合作机制，且在快速发展中，在未来一段时间内还将取得积极进展。而与云南联系紧密的南亚地区的非传统安全合作机制建设相对滞后，无论是在合作机制建设方面，还是非传统安全合作的广度、深度方面都还远远不够。2.与相关国家或地区的非传统安全合作还缺乏实质性的项目开展。虽然云南参与国际非传统安全合作与一些国家或地区进行了较长时间的接触，可这么长时间过去了，仍停留在达成共识，形成合作意愿的初级阶段，并没有进入实质性开展非传统安全合作具体项目阶段，进而导致无法获取非传统安全合作的早期成果，缺乏继续深化合作的动力，减缓了合作进程。即使已有的一些合作框架也缺乏具体性的合作路径。3.合作机制建设跟不上非传统安全的客观需要。现有的非传统安全合作机制不能完全满足应对非传统安全问题的需要，尤其是非传统安全问题之间的相互连带性，导致一个非传统安全问题的产生会引发出众多非传统安全问题。因此，管控住一个非传统安全问题，并不能完全应对非传统安全威胁。合作机制的建设进程远远跟不上非传统安全威胁的发展趋势。如此一来，国际合作机制的发展建设滞后，带来严重的非传统安全后果。(二)非传统安全形势日趋严峻1.非传统安全问题增多。一是在原有非传统安全问题上出现新的变化和特点；二是出现外来以及新出现的非传统安全。从前者来看，非传统安全问题本身在不断地变化和发展，出现新的特点，有别于原有的非传统安全问题。以毒品为例，过去较长一段时间里，云南参与国际毒品合作主要是针对“金三角”地区的罂粟种植、大麻和海洛因的管控和治理。可随着毒品本身的发展，制毒技术的成熟，毒品日趋多元化，当前已经从以罂粟、大麻和海洛因为主的第一代毒品，历经以冰毒、氯胺酮为主的第二代毒品，发展到目前以新精神活性物质(NPS)的第三代毒品(8)游彦, 邓毅, 赵敏. 第三代毒品——新精神活性物质(NPS)发展趋势评估、管制瓶颈与应对策略[J]. 四川警察学院学报, 2017，(01).。根据数据显示，2018年，云南“共破获毒品刑事案件1.2万余起，抓获毒品犯罪嫌疑人1.2万余名，缴获各类毒品28.29吨，缴毒数居全国第一”(9)云南去年破获毒品刑案1.2万余起[EB/OL].(2019-02-20)[2019-03-19].2.非传统安全问题的连带性、危害性和突发性特点突出。从连带性来看，非传统安全问题之间具有相互联系，并且这种联系不是单个非传统安全问题之间的，而是一个非传统安全问题可能引发一个或多个非传统安全问题的爆发，或是多个非传统安全问题影响一个或多个非传统安全问题的产生。从危害性来看，非传统安全问题会带来严重的危害性，给地区带来治理难题、给国家带来安全问题、给社会制造混乱、给人民带来生命与财产损失、生态环境遭受破坏等。从突发性来看，由于非传统安全问题具有潜在性和不确定性的特点，它的爆发在很多时候是不可预见性，甚至是毫无征兆的。2015年，泰国曼谷的四面佛爆炸案，游客毫无察觉的前提下发生的摩托车携TNT爆炸，导致至少27人死亡、数十人受伤的严重暴恐事件(10)曼谷“四面佛”爆炸至少27人死亡[EB/OL].(2015-08-18)[2019-03-19].3.非传统安全问题与政治、经济、文化联系紧密。非传统安全问题与政治有较深的关联。从国内政治来看，非传统安全问题不仅影响当局政府的公信力，而且也会引发执政危机，成为影响政权根基的推手。“民地武”问题成为缅甸非传统安全问题的重要一环，使得“缅甸政府难以对少数民族山区实施有效控制或管理，各少数民族武装势力割据一方”(11)戴永红, 刘金卫. 缅甸民地武新联盟的形成、发展与未来走向[J]. 国际论坛, 2016，(04).，严重削弱了缅甸政府在某些地区的执政能力。从国际政治来看，非传统安全问题既是大国强权政治的工具和手段，也是大国政治博弈的焦点。西方国家常常利用贸易战、信息战等方式，逼迫和制裁其他国家，以实现利益和达到目标。非传统安全问题与经济联系紧密，很多非传统安全问题其根源就是经济问题，而很多非传统安全问题又与经济密不可分。各国对国际洗钱问题深恶痛绝，可南亚东南亚地区便是洗黑钱的重要地区。通过“废钞令”就让印度政府掌握了洗“黑钱”和地下钱庄交易的“壳公司”就达3.7万家，其中包括160家上市公司(12)杨喜孙. 印度“废钞令”回顾:基本情况、影响及其启示[J]. 区域金融研究, 2018，(01).。非传统安全问题还与文化联系紧密，文化冲突成为非传统安全问题的重要组成部分。与文化相关的非传统安全就包括极端主义、恐怖主义、意识形态对立、族群冲突、原生态文化消减等问题。这些问题成为南亚东南亚地区的主要非传统安全问题。从阿富汗的极端主义到印度的族群冲突，到缅甸、泰国的佛教文化与伊斯兰文化对立，再到印度尼西亚的排华行动，无不是因为文化差异带来的问题。(三)受政治不信任、域外大国介入等其他因素的影响通过研究发现，当前云南参与国际非传统安全合作面临的挑战既面临内部自身因素的影响，也受到外部因素的干扰。即除了以上机制体制建设以及非传统安全问题严峻形势之外，还受到相关国家政治不信任、域外大国介入等其他因素的影响。1.某些国家担心非传统安全合作成为影响传统安全的重要推手。尽管非传统安全问题有别于传统安全，但始终与国家安全联系紧密。一些国家利用非传统安全问题干涉别国内政，颠覆他国政权，把非传统安全问题转化为传统安全问题，对此，一些国家对参与国际非传统安全合作保持谨慎，担心成为影响本国安全的推手。云南参与国际非传统安全的地区主要是南亚东南亚地区，由于一些历史因素以及中国崛起给周边地区带来的本能反应，导致这些国家对中国推动和参与的非传统安全合作采取谨慎态度。2.域外大国介入使得地区非传统安全合作的初衷发生改变。域外大国的介入使得非传统安全合作的本质发生了变化，即性质从以非传统安全问题为核心的功能性合作，转变为国际政治博弈的舞台。域外力量的介入，不但使其原有的非传统安全合作平台降低了应对非传统安全问题的功能性作用，并且使得参与各方在减少非传统安全投入的同时，增加对该平台的政治性作用，逐渐使得非传统安全合作机制成为国际政治博弈的平台，干扰地区非传统安全合作。3.受国内政局混乱，缺乏资金、技术等其他因素影响。一方面，南亚东南亚国家的国内政治局势潮流涌动，混乱不堪，无暇顾及非传统安全问题的次要性。从马尔代夫、斯里兰卡和孟加拉国的执政当局打压前任，到缅甸、泰国的军人长期在执政中占有重要地位，再到印度等国的大选，使得本就不太和谐的国内政治，蒙上一片阴影。另一方面，非传统安全常常成为国内政治博弈的途径。发生在2019年2月的印巴冲突中，印度当局政府之所以把克什米尔的警察袭击事件扩大化，其目的被指是莫迪政府为即将到来的连任寻找支撑点。此外，云南参与国际非传统安全合作的相关国家在应对非传统安全问题方面，面临缺乏资金、技术以及专业性人才等问题。这些问题直接导致参与非传统安全合作的效率低下，难以应对日益严峻的非传统安全形势。例如针对日益疯狂的国际洗钱，印度运用“换钞”最为传统的方式。尽管一定程度上，打击了洗钱势力的嚣张气焰，掌握了相关洗钱机构和团体，挽回了国家损失。然而也给绝大多数民众带来不便，出现经济衰退。三、总体国家安全观下云南参与国际非传统安全合作的前景综上所述，当前世界各国都面临严峻的非传统安全形势，国际行为实施者难以单独应对，加强国家合作成为当前应对非传统安全的重要路径。云南作为次国家行为体，一方面要遵照中央政府的指令和指导，同时在参与国际非传统安全合作方面也具有一定的灵活性和自由性。党的十八大以来，习近平提出的总体国家安全观，既满足了当前国际非传统安全合作的需要，也为次国家政府参与国际非传统安全合作提供了理论指导。因此，在总体国家安全观下，云南参与国际非传统安全合作具有广阔前景。(一)总体国家安全观为次国家政府参与国际非传统安全合作提供理论指导总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分(13)马振超.总体国家安全观:开创中国特色国家安全道路的指导思想[J].行政论坛,2018，(04).。不仅为中国特色国家安全道路指引了方向，也构建整体国家安全战略提供了理论指导。2014年4月25日，习近平在十八届中央政治局第十四次集体学习时强调“各地区各部门要贯彻总体国家安全观，准确把握我国国家安全形势变化新特点新趋势，坚持既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视自身安全又重视共同安全，切实做好国家安全各项工作”(14)习近平在中共中央政治局第十四次集体学习时强调 切实维护国家安全和社会安定为实现奋斗目标营造良好社会环境[N].人民日报,2014-04-27(10).。不论是中央政府还是地方部门，都要以总体国家安全观为指导思想开展各项安全工作。在符合中央统一领导为基本的原则下，充分发挥地方部门的积极主动性，为国家安全尽职尽责。不仅如此，总体国家安全观提出“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”(15)高祖贵. 以总体国家安全观指引中国特色国家安全道路[J]. 科学社会主义, 2015，(02).的内涵。非传统安全作为国家安全的重要组成部分，既是新时期中国维护国家安全不容忽视的部分，也是总体国家安全观理论指导实践的重要战略要地。除此之外，“要积极塑造外部安全环境，加强安全领域合作，引导国际社会共同维护国际安全”(16)习近平主持召开国家安全工作座谈会[EB/OL].(2017-02-17)[2019-03-30].(二)总体国家安全观提供了路径选择习近平在中央国家安全委员会第一次会议上表示，总体国家安全观的目的是要“建立集中统一、高效权威的国家安全体制”，同时强调“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动着各方朝着互利互惠、共同安全的目标前行”(17)习近平：坚持总体国家安全观·走中国特色国家安全道路[EB/OL].(2014-04-16)[2019-04-09].(三)可有效应对非传统安全的挑战总体国家安全不仅为应对非传统安全问题提供了理论指导，同时也将提供应对非传统安全威胁的具体实践。总体国家安全观，就是系统、全面地定位和把握国家安全问题。并且予以积极应对，在安全威胁面前构建坚强壁垒和屏障，确保人民的利益不受损害，国家安全得以保障。具体来看，总体国家安全观提出要具有“忧患意识”和“居安思危”，就是时刻要有警惕意识，防患于未然，努力把控潜在威胁，把非传统安全问题扼杀在摇篮里。对不能完全避免的非传统安全威胁要做好预防措施，制定应急预案，进一步降低其危害和影响。对已发生的非传统安全问题，要快速、有效地采取措施应对，防止影响扩大化，或向其他非传统安全问题“外溢”，把握其规律和走势，向有利于管控的方向引导。整体上，总体国家安全观对非传统安全威胁有一个宏观上的把握，要求建立从中央到地方，从国内到国外的防控体系；微观上，提出在统一集中领导下，充分发挥各自优势和地方积极性，针对不同的非传统安全问题，采取“因地制宜”的具体措施，应对非传统安全问题。因此，总体国家观可有效应对非传统安全的挑战。(四)弥补现有非传统安全合作机制的不足非传统安全问题的自身特点对非传统安全合作机制提出了更高的要求。当前，中国与南亚东南亚国家的非传统安全合作还主要停留在双边或多边性的功能性领域，并没有建立横纵一体的立体式非传统安全合作框架。虽然多双边的功能性合作在特定时期对特定的非传统安全问题具有一定效用，可当非传统安全问题发生变化和发展，或是向相邻及相近的非传统安全问题“外溢”，亦或是影响力扩大，成为国际视野关注的焦点时，现有的非传统安全合作机制就远远不能满足当下的需求。而总体国家安全观提出要构建人类安全命运共同体，即在原有合作的基础上，再把中国与南亚东南亚地区的非传统安全合作大大提升一个台阶。一方面，加大地区非传统安全公共产品的提供，助力地区提升应对非传统安全威胁的能力，构建上下一体，内外联动的综合性防控机制。另一方面，在具体合作路径上，既要求 加强沟通和协调，也要求各方能够步伐一致，行动一致。特别是在针对次国家政府在参与国际非传统安全合作层面，为边疆省份参与国际非传统安全合作指明了方向，规划了路径，制定了原则。因此，总体国家安全观弥补了现有非传统安全合作机制的不足。

文章来源：《云南化工》 网址: http://www.ynhgbjb.cn/qikandaodu/2020/1229/704.html

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